Die (mögliche) Große Koalition und ihr Ansatz für Regelungen zu WLANs

Wie schon mehrfach angedeutet, will die (mögliche) Große Koalition zwischen CDU/CSU und SPD (#GroKo) das Thema WLAN und Rechtssicherheit angehen. Nach dem aktuellen 3. Entwurf vom 26.11.2013 (im Hinblick auf die hier zitierte Passage wortgleich mit dem 1. Entwurf 24.11.2013, PDF Download) haben sich die Parteien wohl auf folgendes geeinigt:

Die Potenziale von lokalen Funknetzen (WLAN) als Zugang zum Internet im öffentlichen Raum müssen ausgeschöpft werden. Wir wollen, dass in deutschen Städten mobiles Internet über WLAN für jeden verfügbar ist. Wir werden die gesetzlichen Grundlagen für die Nutzung dieser offenen Netze und deren Anbieter schaffen. Rechtssicherheit für WLAN-Betreiber ist dringend geboten, etwa durch Klarstellung der Haftungsregelungen (Analog zu Accessprovidern). Dadurch haften WLAN-Anbieter nicht mehr für Rechtsvergehen von Usern, die den öffentlichen Zugang nutzen. Gleichzeitig werden wir die Verbraucherinnen und Verbraucher über die Gefahren solcher Netze für sensible Daten aufklären. Gleichzeitig werden wir die Verbraucherinnen und Verbraucher über die Gefahren solcher Netze für sensible Daten aufklären.

Neben der Klärung der rechtlichen Fragen möchten wir die Etablierung heterogener, frei vernetzter und lokaler Communities und ihrer Infrastrukturen forcieren. Durch die Förderung dieser sowie von Ad-hoc-Netzwerken im Rahmen der F&E-Strategie sollen lokale, dezentrale Netzwerke unterstützt werden, die eine komplementäre Infrastruktur für einen fest definierten Nutzerkreis umfassen. Damit verbessern wir die infrastrukturellen Rahmenbedingungen für den Zugang zu leistungsfähigem Internet für alle.

Die Absätze sind nicht als zwischen den möglichen Koalitionspartnern strittig markiert (anders als andere Punkte im Entwurf), daher lohnt es sich, sich die Passagen vorab anzusehen.

1. Rechtssicherheit

Die #GroKo möchte Rechtssicherheit schaffen. Spannend wird, wie die #GroKo diese Ziele umsetzen wird. Als hehres Ziel scheint über dem Vorhaben „mobiles WLAN in deutschen Städten“ zu stehen. Dafür sollen gesetzliche Grundlagen geschaffen werden. „Analog zu Accessprovidern“ sollen die Haftungsregelungen klargestellt werden.

a. § 8 TMG

Wir erinnern uns: § 8 Abs. 1 TMG, der die Haftung von Access Providern regelt, lautet:

Diensteanbieter sind für fremde Informationen, die sie in einem Kommunikationsnetz übermitteln oder zu denen sie den Zugang zur Nutzung vermitteln, nicht verantwortlich, sofern sie
1. die Übermittlung nicht veranlasst,
2. den Adressaten der übermittelten Informationen nicht ausgewählt und
3. die übermittelten Informationen nicht ausgewählt oder verändert haben.
Satz 1 findet keine Anwendung, wenn der Diensteanbieter absichtlich mit einem Nutzer seines Dienstes zusammenarbeitet, um rechtswidrige Handlungen zu begehen.

Wie schon mehrfach in diesem Blog berichtet, ist in der juristischen Literatur absolut unstreitig, dass der Anbieter eines WLANs ein Access Provider ist (Röhrborn/Katko, CR 2002, 882; Hoffmann in Spindler/Schuster, Recht der elektronischen Medien, 2. Aufl. 2011, § 8 TMG Rn. 17; Spindler, CR 2010, 592 (595); Altenhain, in MünchKommStGB, 2. Aufl. 2010, vor § 7 TMG Rn. 43; Kaeding, CR 2010, 164 (168); Mantz, Rechtsfragen offener Netze, 2008, 48 m.w.N.). Dementsprechend findet § 8 TMG – eigentlich – auf WLANs Anwendung (dazu näher Mantz, GRUR-RR 2013, Heft 12 – erscheint demnächst).

Eine Klarstellung wäre daher – bei richtiger Rechtsanwendung – eigentlich nicht nötig. Tatsächlich wenden die Gerichte § 8 TMG aber gerade bei kleinen WLANs nicht an, sondern behandeln die Regelung als Privileg nur für „klassische“ Provider wie die Telekom etc. Dementsprechend besteht wohl doch Handlungsbedarf.

Ein zweites Problem war bisher, dass der BGH die Privilegierungen der §§ 7-10 TMG nicht auf Unterlassungsansprüche angewandt hatte. Allerdings ist hier derzeit eine Änderung der Rechtsprechung des BGH in Sicht bzw. in kleinen Schritten im Gange. Eine Klarstellung wäre hier aber trotzdem hilfreich.

Die #GroKo hat – wie bereits zuvor SPD, Grüne und LINKE – also nun erkannt, dass Handlungsbedarf besteht.

b. Gesetzesentwurf des Digitale Gesellschaft e.V. / DIE LINKE, Vorstöße der SPD und der Grünen

Wir erinnern uns weiter: Der Digitale Gesellschaft e.V. hatte 2012 einen Entwurf zur Klarstellung des § 8 TMG in den Bundestag eingebracht (BT-Drs. 17/11137, PDF). Auch die SPD hatte einen Entwurf – allerdings ohne konkrete Regelung – eingebracht, der aber nicht die notwendige Mehrheit fand. Die CDU/CSU äußerte dazu, dass eine Regelung

weder geeignet noch erforderlich

sei.

Der CDU/CSU-Abgeordnete Lämmel hatte laut Ausschuss-Protokoll (Plenar-Protokoll 17/201, PDF, S. 24495) gesagt:

Neben diesen rechtlichen Aspekten wird aber das Potenzial des offenen WLAN überschätzt. Die große Mehrheit der Nutzer nutzt UMTS, 3G, als mobile Datenverbindung. Hier könnten WLAN zwar potenziell die Mobilfunknetze entlasten. Allerdings bauen die Mobil- funkunternehmen gerade den nächsten Standard des Mobilfunks LTE,4G, aus. LTE kann – noch theoretisch – Bandbreiten erreichen, welche die Leistungen der DSL-Anschlüsse, die ja auch die Grundlage für WLAN-Router bieten, übertreffen. Zusätzlich entlastet ein auf den LTE-Standard aufgerüstetes Mobilfunknetz auch den bisherigen Standard UMTS und wird auch im UMTS- Netz die Leistungen verbessern. Vermutlich wird die Notwendigkeit von WLAN-Angeboten für den öffentl.chen Raum bald nachlassen.

Und Dr. Nüßlein, ebenfalls CDU/CSU (S. 24496):

Die Entscheidung, ob und in welchem rechtlichen Rahmen wir hier tätig werden müssen, sollte nicht übers Knie gebrochen werden. Gründ- lichkeit geht bei solchen Haftungsfragen klar vor Schnelligkeit. Ob und wie das im Telemediengesetz geregelt werden muss, prüfen wir in nächster Zeit ausführlich.

Nicht unerwähnt soll bleiben, dass die Grünen ebenfalls einen Vorstoß angekündigt hatten, ein konkreter Entwurf ist hieraus aber nicht resultiert. Eine Übersicht zu all dem findet sich bei iRights.info. Die Piraten hatten im Landtag NRW ebenfalls einen Antrag vorgelegt (LT-Drs. 16/2284), zu dem eine Sachverständigenanhörung durchgeführt wurde (dazu eingehend hier).

Vor wenigen Tagen haben SPD, Grüne und Piraten im Landtag NRW einen weiteren Entwurf „Offene Zugänge zum Internet schaffen“ eingebracht (LT-Drs. 16/4427).

Nun kurz zum Entwurf des Digitale Gesellschaft e.V. / DIE LINKE: Nach dem Entwurf sollte § 8 TMG erweitert werden um folgende Absätze 3 und 4:

(3) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch gewerbliche und nichtgewerbliche Betreiber von Funknetzwerken, die sich an einen nicht im Voraus namentlich bestimmten Nutzerkreis richten (öffentliche Funknetzwerke).
(4) Der Ausschluss der Verantwortlichkeit (Absatz 1) umfasst auch Ansprüche auf Unterlassung.

Dieser Entwurf enthielt folglich eine Klarstellung zu der Anwendbarkeit von § 8 TMG auf (1) WLANs und (2) Unterlassungsansprüche.

c. Stand heute

Nach dem, was im Entwurf des Koalitionsvertrages steht, will die CDU/CSU also jetzt eine Kehrtwende vollziehen. „Rechtssicherheit für WLAN-Betreiber ist dringend geboten“, heißt es im Entwurf. Was also vor wenigen Monaten „weder geeignet noch erforderlich“ war, ist jetzt – überraschenderweise – dringend geboten. Dies ist sicher nicht allein auf den Umstand zurückzuführen, dass die FDP nun nicht mehr an der Regierung beteiligt sein wird. Wer optimistisch ist, mag daher von einem Erfolg der SPD in den Verhandlungen sprechen. (Es wäre spannend zu hören, wie es sich in den Verhandlungen tatsächlich zugetragen hat …).

d. Und nun: Wie sähe ein Gesetzesentwurf aus?

Nun stellt sich die Frage, welche konkreten Vorschläge die mögliche #GroKo nun unterbreiten wird. Die Zielvorgabe laut Entwurf ist:

Klarstellung der Haftungsregelungen (analog zu Accessprovidern). Dadurch haften WLAN-Anbieter nicht mehr für Rechtsvergehen von Usern, die den öffentlichen Zugang nutzen.

Wie oben dargestellt, ist die Haftungsprivilegierung in § 8 TMG geregelt. Eine Klarstellung der Haftungsregelungen dürfte sich am besten genau dort wiederfinden. Der Entwurf der Digitale Gesellschaft e.V. (s.o.) wäre also ein guter Ausgangspunkt. Es ist die Frage, ob das den Beteiligten der #GroKo schmeckt. Die CDU/CSU hatte den Entwurf in ihrer Stellungnahme ziemlich zerrissen. Außerdem könnte doch der Entwurf als „verbrannt“ angesehen werden, da er  damals von der LINKEN aufgegriffen worden war. Das wäre allerdings fatal. Denn der Entwurf mag von der LINKEN aufgegriffen worden sein, er ist aber nach meinem Kenntnisstand zuvor „wie Sauer Bier“ allen Parteien zugeleitet worden. Es hatten also alle die Chance, die LINKE hat sie genutzt – möglicherweise zum Nachteil des Entwurfs, was man aber der LINKEN kaum anlasten kann. Wir werden es abwarten müssen. Dabei ist nur zu hoffen, dass die Sachpolitik gewinnt – und da wäre eine Regelung in § 8 TMG die sinnvollste Alternative.

2. Communities

Spannend wird dann der zweite Teil des oben zitierten Abschnitts im Entwurf, der sich mit der „Etablierung heterogener, frei vernetzter und lokaler Communities und ihrer Infrastruktur“ beschäftigt.

a. Die Community – das unbekannte Wesen

Insbesondere wäre es interessant zu wissen, welches „Leitbild“ einer Community die beteiligten Verhandlungspartner der #GroKo vor Augen hatten, als sie die Formulierung in den Entwurf schrieben. Hier nur ein paar Gedanken dazu:

  • „Etablierung forcieren“ hört sich nach etwas Aktivem an, danach, dass etwas neu geschaffen werden soll. Ich vermute, dass das nicht (nur) gemeint ist, denn es gibt in Deutschland bereits solche Communities, nämlich die dezentral organisierten #Freifunk-Communities. Darauf deutet auch das „Forcieren“ hin. Ich verstehe dies im Sinne einer Förderung von Communities, worauf auch hindeutet, dass die Infrastrukturen der Communities gefördert werden sollen. Solche Förderungen gibt es bereits. Beispielsweise fördert die Medienanstalt Berlin-Brandenburg (MABB) den Aufbau von Freifunk-Netzen (s. dazu Pressemitteilung der MABB v. 14.2.2013). Außerdem stellen manche Kommunen Freifunk Zugang zu ihren Gebäuden zur Verfügung.
  • „Heterogene“ Communities hört sich nach Vielfältigkeit an. Vielfältigkeit der eingebundenen Personen und evtl. auch der Vernetzung der Community in sich. Vielleicht hat ja auch einer der Verhandlungspartner sich tatsächlich mit #Freifunk auseinander gesetzt. Dann könnte er auf die Folien von Freifunk Augsburg vom Linux Info Tag 2007 gestoßen sein, wo Freifunk als heterogene Community bezeichnet wird.
  • „Frei vernetzt“ klingt für mich ebenfalls nach Freifunk, nach „Freien Netzen“ (s. dazu Medosch, Freie Netze, 2003, PDF).
  • „Lokal“ passt letztlich auch in dieses Schema, ebenso „dezentral“ (zweiter Abschnitt).

b. Das Netz, Entwicklung und Forschung

Nicht nur soll die Etablierung von Communities forciert werden, im nächsten Satz heißt es sogar ausdrücklich, dass sie gefördert werden. Und nicht nur die Communities, sondern zusätzlich auch deren Infrastrukturen. Und – darüber hinaus – „Ad-hoc-Netzwerke“ im Rahmen einer Forschung & Entwicklungs-Strategie…

Daraus ließe sich lesen, dass die #GroKo Forschungsvorhaben in Gang setzen oder fördern will, die sich mit Ad-hoc-Netzwerken auseinander setzen und deren Technik weiterbringen. Auch dies dürfte bei den Communities auf fruchtbaren Boden stoßen. Denn gerade die verschiedenen weltweiten Communities haben hier bereits erhebliche technische Fortschritte aufzuweisen. So wurde beispielsweise das Routingprotokoll B.A.T.M.A.N. (BETTER APPROACH TO MOBILE ADHOC NETWORKING) von der Freifunk-Community entwickelt. Und neben der ständigen Fortentwicklung trifft sich die Freifunk-Community einmal im Jahr beim Wireless Community Weekend, auf dem auch über aktuelle Entwicklungen und Forschungen berichtet und in Gruppen deren Weiterentwicklung vorangetrieben wird (s. z.B. für 2013 hier).

c. Die „komplementäre Infrastruktur“

So weit, so gut. Allerdings wird der Entwurf des Koalitionsvertrages danach leider nicht mehr so leicht verständlich. Im Rahmen der F&E-Strategie sollen nämlich nur lokale, dezentrale Netzwerke unterstützt werden, die

eine komplementäre Infrastruktur für einen fest definierten Nutzerkreis umfassen.

„Komplementär“ lässt sich u.a. mit „ergänzend“ erläutern. Gefördert werden soll also die Entwicklung für „ergänzende Infrastrukturen“. Dazu dürfte WLAN derzeit zählen, zumal die großen TelCos ihre Offloading-Strategien (zum Offloading s. hier) bereits ausrollen (s. zum „WLAN-to-GO“ der Deutschen Telekom und „Homespot“ von Kabel Deutschland hier). Vielleicht ist „komplementäre Infrastruktur“ in diesem Zusammenhang unnötig, vielleicht haben die Verhandlungspartner aber auch in die Zukunft gedacht.

Mal sehen, ob sich die deutschen TelCos in diesem Zusammenhang auch um die versprochene Förderung bemühen – allerdings dürften die übrigen Merkmale (insbesondere heterogen und frei vernetzt) fehlen.

d. Der „fest definierte Nutzerkreis“

Im Unklaren bleibt, warum die komplementäre Infrastruktur einen „fest definierten Nutzerkreis umfassen“ soll (dazu z.B. @roemerm: “ Das klingt, als ob echter Freifunk der #GroKo zu undurchschaubar ist. Sie wollen wohl lieber identifizierte Benutzer.“). Das Merkmal passt jedenfalls nicht zu den nur wenige Sätze davor angesprochenen heterogenen Communities. Vielleicht findet sich eine Lösung in dem ursprünglichen Antrag der SPD (BT-Drs. 17/11145). Dort heißt es zu gewerblichen Betreibern von WLANs:

Klare gesetzliche Vorgaben fehlen auch für die technischen Vorkehrungen gegen missbräuchliche Nutzung, die unter Einbeziehung von Zumutbarkeitskriterien von WLAN-Betreibern erfüllt werden müssen, um ein Haftungsrisiko zu begrenzen. Seit Langem steht die Forderung im Raum, dass entsprechende Regelungen für die Betreiber von WLANs geschaffen werden müssen, um letztlich den Ausbau der digitalen Infrastruktur und die Eröffnung von Zugängen zum Netz im öffentlichen Raum voranzutreiben.

Im konkreten Antrag (zu 3.) dann (Hervorhebungen durch Verfasser):

Ziel der Initiative ist es … dass die Bundesregierung prüfen möge, ob und wie durch Änderungen der bisherigen Gesetzeslage … die Schutzmaßnahmen, die die Betreiber von WLAN-Netzen zur Vermeidung ihrer Verantwortlichkeit für unbefugte Nutzung durch Dritte zu ergreifen haben, zwecks Erhöhung der Rechtssicherheit unter Einbeziehung von Zumutbarkeitskriterien so konkretisiert werden können, dass die Betreiber bei Erfüllung dieser Anforderungen ihre WLANs ohne Haftungs- und Abmahnungsrisiken betreiben können.

Die SPD war dementsprechend schon damals davon ausgegangen, dass die Betreiber etwas dafür tun müssen, dass sie von der Haftung befreit werden. Allerdings dürfte dieser Ansatz von der BGH-Rechtsprechung „Sommer unseres Lebens“ abgeleitet worden sein. Der BGH hatte sich aber mit dem privaten WLAN einer Privatperson befasst und gerade nicht mit einem öffentlichen und an viele Nutzer gerichteten WLAN! Die CDU/CSU hatte in ihrer Anhörung dann auch darauf hingewiesen, dass sie die anonyme Nutzung von WLANs als Problem ansieht (s. Ausschuss-Protokoll 17/201, PDF, S. 24495 f.). Das hört sich dementsprechend danach an, dass doch irgendeine Form von Identifizierung („fest definierter Nutzerkreis“) stattfinden müsse – allerdings passt das eben doch nicht zum ersten Absatz – und auch nicht zur aktuellen Rechts- und Gesetzeslage.

 

Diese Problematik des „fest definierten Nutzerkreises“ könnte etwas klarer sein, wenn man sich die Abschnitte des Vertragsentwurfs in ihrer Systematik ansieht: Im ersten Absatz geht es um die Klärung der Rechtslage: Die Haftungssituation soll verbessert werden! Im zweiten Absatz geht es um die Förderung von Communities und Forschung und Entwicklung. Beide Ziele sollen offenbar nebeneinander bestehen und verfolgt werden (ausdrücklich im zweiten Absatz: „Neben der Klärung der rechtlichen Fragen…“). Dementsprechend geht es nur bei der Förderung und Forschung um einen fest definierten Nutzerkreis, während die Haftungsprivilegierung davon unabhängig ist. Licht ins Dunkel bringt auch das nicht. Vermutlich ist das aber alles viel zu viel der Deutung in zwei kleine Absätze, die für die #GroKo sicher nicht im Zentrum standen.

3. Fazit

Was bleibt nach alldem? Der letzte Satz des Abschnitts zu WLANs lautet:

Damit verbessern wir die infrastrukturellen Rahmenbedingungen für den Zugang zu leistungsfähigem Internet für alle.

Wollen wir es hoffen. Auf den Gesetzesentwurf bin ich auf jeden Fall gespannt.

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